（公共行政学）第十章第一节学习课程-行政环境概述
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发布时间：2019-11-07 13:37:07
第十章 行政生态与行政发展
作为社会系统中的一个子系统，公共行政与环境之间存在着密切的互动关系。环境不仅决定着公共行政的性质、目的、形式和策略，而且影响着公共行政的变革和发展。同时，公共行政也对行政环境具有重要的反作用。今天，中国公共行政的理论工作者和实践工作者的一项基本任务就是，需要在认识中国行政环境的特点和要求的基础上建立有中国特色的公共行政体系，通过高效的行政活动和积极的行政改革，推动中国的经济进步和社会全面发展。当代社会，存在着诸多不确定性因素。政府管理必须因应这一环境，做好复杂性和不确定性条件下的危机管理。
本章重点
·行政环境的构成
·行政环境理论
·行政改革的动因
·行政改革的目标
·行政改革的模式
.危机管理的含义
·危机管理的模式
·政府危机管理体系
第一节行政环境
一、行政环境概述
1.行政环境的概念
行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系的以及对行政系统有着直接或间接影响的各种主客观因素的总和。
理解这个概念，必须注意以下几点：
第一，行政环境指的是对行政系统产生各种影响的环境要素的总和。行政环境的要素很多，虽然从理论上讲这些因素与行政系统之间均存在着一定的相互联系，但是，并不是任何要素对行政的影响都是那么显著、那么重要。美国行政学家里格斯曾经将行政环境的要素分为敏感要素和非敏感要素。所谓敏感要素，指的是与行政系统之间的相互依赖、相互联系和相互影响是直接的、显著的、重要的；而非敏感要素则指的是那些我们看不出它们与行政系统之间究竟有多大联系的因素。因而，虽然在理论上我们所说的行政环境包括一切非敏感要素和敏感要素，但实际上，无论是在研究还是实际工作中，行政环境通常指那些敏感要素的总和。这些要素小到一个人的生理、心理状况，大到整个社会、整个世界的客观存在，呈现出不同的特色。行政环境可以具有多种不同的形态：有物质的，如自然界；有精神的，如公共行政主体和客体的思想和能力；有有形的，如地理状况和气候条件；有无形的，如人生观和世界观；有国内的，如本国经济发展状况；也有国际的，如影响各国经济政策的国际经济规则等。
第二，行政环境与行政系统之间的联系具有多样性。行政环境因素众多，这些因素与行政系统之间有着不同的联系。里格斯曾经指出，在与行政系统发生作用的环境要素中，有些要素占有优势地位，它们对行政系统起着影响和制约作用，而行政系统则对它们的影响力较小，这些要素我们可以叫做“独立要素”或“策略要素”。当我们需要以行政系统本身为研究重点，需要了解行政系统为什么如此以及发展方向如何时，就需要研究这些独立要素。其次，有些环境要素在与行政系统的联系中，居次要地位，主要受行政系统的影响和制约，我们将这种要素称为“依赖要素”或“临变要素”。当我们的研究重点是对行政行为或公共政策所产生的影响时，就需要从环境中去寻找这些“依赖要素”。还有一种要素，与行政系统之间发生联系时，我们很难弄清究竟是哪一方处于主动和优势地位，哪一方处于被动和劣势地位，双方之间是相互影响的关系。这些要素可以称为“相互要素”。相互要素也是我们研究行政环境时必须关注的要点。
除了这种分类外，海德还将行政系统与行政环境的联系分为直接联系和间接联系两种。所谓直接联系，指的是对行政系统发生直接的影响作用。譬如个国家的政治系统，因为与行政系统发生着直接联系，所以，对行政系统起着接的制约作用；而一般的社会系统或经济系统，则与行政系统之间是间接的系，一般需要通过政治系统才能和行政系统发生联系。但是，无论与行政系统的联系方式如何，只要对行政系统之间有着直接或间接的影响作用的环境因素，都包括在行政环境的范畴之内。
第三，行政环境的具体性和差异性。行政环境是和行政系统相对而言的。我们所说的行政环境，总是某一具体的行政系统的行政环境；离开了具体的行政系统，就无所谓行政环境。这就是行政环境的具体性。它告诉我们，研究和讨论行政环境，必须以具体的行政环境为基础，如我们可以说中国行政的环境、美国的行政环境、传统行政的环境等等。从具体性看，每个行政系统所处的环境都是不一样的。各个国家、各个地区和各个时代的行政系统，其地理位置、地形地貌、气候条件以及政治制度、民族文化等方面均有所不同，这些不同就是行政环境的差异性。正是这种差异性，才造成了各个国家、地区和时代的行政管理的多样风格。
2.行政环境的类型
行政环境是复杂的。人们常常从不同的角度，根据不同的标准，将其分成不同类型。如美国学者赫尔认为，行政环境可以分为一般环境和特定环境两种。那些对所有的行政组织均发生影响力的是一般环境，包括文化、工艺技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济等九个方面；而只对特定行政组织发生直接影响的是特定环境，包括顾客、供应者、竞争者、社会与政治、技术五个方面。
从规模和层次的角度，可以把行政环境分为宏观、中观和微观三类。宏观行政环境对公共行政活动的影响范围最广、规模最大，并且层次最高，以直接或间接的方式制约和影响着公共行政的总体活动和方向。对我国政府而言，基本的外交政策以及经济和社会发展战略等都是宏观行政环境。中观行政环境指行政管理系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否畅通等，也是影响行政管理的重要环境因素。微观行政环境指一个具体的行政组织所处的工作环境，如单位内部的人际关系、办会设备、工作作风、制度建设等。
从管辖区域上分，可以把行政环境分为国际环境和国内环境。一国之外的对该国行政系统起着影响作用的因素，叫做国际环境；一国之内的对该国行政系统起着影响作用的因素，叫做国内环境。在传统的封闭的社会，国际环境对行政系统的影响较小，很少引人注意；随着现代社会的发展，各个国家之间的交往愈来愈紧密，国际因素对国内行政的影响意来愈大。当今，我们正步人全球化的时代，可以预料的是，国际环境对各个国家的行政系统的影响作用将会空从不同作用上分，行政环境可以分为良性行政环境和恶性行政环境。所谓良性行政环境，指的是对行政系统的生存和发展起积极作用的环境因素；反之，对行政系统的生存和发展起消极作用的环境因素，则被称为恶性因素。当然，这种分类是相对的，某一特定时期的良性因素，到了另一时期，就会变成恶性因素：反之亦然。
另外，从环境内容上分，行政环境可以分为自然环境和人文环境两类。自然环境是指一个国家所处的地理位置以及与行政管理发生密切联系和交互作用的自然条件，包括地形、土壤、山林、水系、气候、动植物分布等资源。人文环境是指人及人的活动形成的并对行政管理产生直接或间接影响的各种社会因素的总和，包括政治环境、经济环境和文化环境。
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